Arkistointilakiesitys ei täyttänyt odotuksia

Arkistoinnin ohjauksen selkeyttämistä on odotettu yhdistyksemme jäsenistön parissa vuosia. Arkistolakiuudistus oli viimeksi lausunnolla vuonna 2022. Tuolloin ehdotus palautui takaisin valmisteluun. Viesti kentältä oli selvä: toimintaympäristö on muuttunut niin paljon, että pelkkä lain päivittäminen ei riitä vaan tarvitaan laajamittaista uudistamista. Nyt lausunnolla olleeseen esitykseen ladattiin paljon odotuksia – ehkä liikaakin. Vieläkään ei saatu alan kaipaamaa pohjantähteä.

Tiedon- ja arkistonhallinnan ammattiyhdistyksenä olisimme kaivanneet lainsäädännöstä tukea alan osaamisen varmistamiseen. Julkisen hallinnon organisaatioissa on painava vastuu aineiston arvonmäärityksessä ja hallinnassa, mutta laissa ei esitetä kriteerejä arkistoinnin ohjaukselle ja henkilökunnan ammattitaidolle. Laki on kirjoitettu Kansallisarkiston näkökulmasta ja niin muiden viranomaisten kuin yksityisten toimijoiden arkistoinnin ohjaus jää vähäiseksi. Nämä ovat kuitenkin niitä, jotka aineiston ottavat talteen ja säilyttävät ennen Kansallisarkistoon siirtoa. Ilman valtion virastoissa, kunnissa, hyvinvointialueilla ja muissa organisaatioissa tehtyä työtä, kansallisarkiston arvokas arkistointitietovaranto ei kartu.

Voit lukea yhdistyksen lausunnon kokonaisuudessaan alta.

Tiedon- ja arkistonhallinnan ammattiyhdistys kiittää tilaisuudesta kommentoida arkistointilakiesityksen luonnosta. Olemme yhdenmielisiä vanhentuneen arkistolain uudistamisen tarpeesta ja allekirjoitamme tämän esityksen yleiset tavoitteet. Esitämme seuraavassa muutamia kysymyksiä ja huolenaiheita joita lakiesityksen kirjaukset herättävät.

Arkistointiin liittyvästä osaamisesta ja ammattitaidosta:

Nykyisessä arkistolaissa säädetään selvästi, että ”Arkistonmuodostajan on määrättävä, miten sen arkistotoimen suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään”, ja ”Arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuuluu kunnanhallitukselle. Kunnanhallituksen on määrättävä se viranhaltija tai toimihenkilö, joka johtaa kunnan arkistotointa ja arkistonmuodostusta sekä huolehtii kunnan pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista”.

Tiedonhallintalain 4 § puolestaan säädetään, että ”Tiedonhallintayksikön johdon on huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on: 1) määritelty tässä ja muussa laissa säädettyjen tiedonhallinnan toteuttamiseen liittyvien tehtävien vastuut; 2) ajantasaiset ohjeet tietoaineistojen käsittelystä, tietojärjestelmien käytöstä, tietojenkäsittelyoikeuksista, tiedonhallinnan vastuiden toteuttamisesta, tiedonsaantioikeuksien toteuttamisesta, tietoturvallisuustoimenpiteistä sekä poikkeusoloihin varautumisesta; 3) tarjolla koulutusta, jolla varmistetaan, että henkilöstöllä ja tiedonhallintayksikön lukuun toimivilla on riittävä tuntemus voimassa olevista tiedonhallintaa, tietojenkäsittelyä sekä asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevista säädöksistä, määräyksistä ja tiedonhallintayksikön ohjeista; 4) asianmukaiset työvälineet tiedonhallintaa koskevien velvollisuuksien toteuttamiseksi; 5) järjestetty riittävä valvonta tiedonhallintaan liittyvien säädösten, määräysten ja ohjeiden noudattamisesta”.

Arkistoinnin laadukkaan ja ammattimaisen toteuttamisen varmistamiseksi edellä kirjattua vastaavat arkistoinnin järjestämistä, ohjeistamista koulutusta, välineitä, jne. koskevat määräykset tulisi sisällyttää myös arkistointilakiin. Kansallisarkiston kansallisesti arvokkaan arkistotietovarannon kerryttämiseksi viranomaisissa tulee olla riittävä osaaminen muun muassa kertyvien arkistoaineistojen arvonmääritykseen, hallintaan ja siirtojen toteutukseen. Miten varmistetaan, että arkistoitavaksi Kansallisarkistoon arkistovarantoon päätyy se aineisto mikä kuuluukin, jos laissa ei esitetä kriteerejä ohjaukselle ja henkilökunnan ammattitaidolle?

Lain Kansallisarkisto- ja viranomaiskeskeisyydestä:

Arkistointilain luonnoksesta syntyy vaikutelma, että kyse on enemmän Kansallisarkistoa koskevasta lainsäädännöstä ja Kansallisarkiston toiminnan sääntelystä, ei niinkään koko viranomaiskentän arkistointia ohjaavasta laista. Muiden viranomaisten ja organisaatioiden osalta laki tuo esiin lähinnä vaatimuksia itsenäisesti toteutettavalle arvonmääritykselle ja arkistoitavien aineistojen siirrolle, mutta ei muulla tavoin määrittele tai ohjaa arkistointia tai tietoaineistojen käsittelyä.

Laissa säädetään kansallisesta arkistotietovarannosta. Käytännössä kyse olisi kuitenkin vain Kansallisarkiston arkistotietovarannosta. Olisiko terminologia syytä muuttaa tämän mukaiseksi? Myös lakiehdotuksen perusteluissa tuodaan esille tämä aspekti – ”Lain soveltamisala ja keskeiset määritelmät yhteensovitettaisiin viranomaisen asiakirjojen julkisuudesta annetun lain ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain kanssa”. Onko muut kansalliset arkistotietovarannot ja muut kuin viranomaisaineistot siis käytännössä jätetty täysin tämän lakiehdotuksen ulkopuolelle? Virhetulkintojen välttämäseksi ei tulisi puhua kansallisesta arkistotietovarannosta, jos käytännössä tarkoitetaan vain osaa siitä. Kuinka laki suhtautuu kulttuuriperintöaineistoihin? Olisiko Kansallisarkistolla ”etuoikeus” myös kotiseutuaineistoihin tai muihin kulttuuriperintöaineistoihin ohi yksityisten keskusarkistojen?

Odotimme uutta arkistolakia, mutta tämä vaikuttaa vain uudelta Kansallisarkistosta annetulta lailta. Lain nimi antaa vaikutelman laajemmasta kentästä kuin sen kattavuus käytännössä.

Laissa säädettäisiin myös kansallisesta arkistotietovarannosta tapahtuvasta tietopalvelusta. Tietopalvelun säädökset esiintyvät lakiesityksessä jopa yllättävän suuressa roolissa. Emme näe tarvetta tässä säätää siitä erikseen ja vielä ristiriistaisesti suhteessa julkisuuslakiin. Viranomaisen asiakirjojen antamisesta säädetään julkisuuslaissa ja tämän kuuluisi kattaa viranomaisaineistot säilytyspaikasta riippumatta. 

Yhtenäisistä periaatteista, toimintatavoista, ohjauksesta ja ohjeista:

Kansallisarkiston vahvempaa ohjaavaa ja opastavaa roolia kaivataan suuresti arkistotyöntekijöiden keskuudessa kentällä. Tätä ei kuitenkaan ole kirjattu lakiesitykseen, mikä väistämättä herättää epäilystä siihen ohjattavien resurssien riittävyydestä, puhumattakaan varmuudesta siitä että keskitettyä ohjausta on tulevaisuudessa tarjolla riittävässä määrin. Aikoinaan esimerkiksi kuntiin tehdyistä tarkastuskäynneistä on luovuttu jo, ja tuntuma kentällä on että ohjausta vähennetään entisestään. Monissa organisaatioissa arkistotarkastuksia ja niiden kautta saatua käytännön tukea kaivattaisiin pikemminkin takaisin. On ollut myös tilanteita, joissa organisaatiossa ei välttämättä tunnisteta itse arkistoaineistojen arvoa, jolloin Kansallisarkiston ohjauksella ja huomioilla on ollut elimellinen vaikutus arkistoihin kohdistuvan resursoinnin turvaamisessa.

Kansallisarkiston kansallinen arkistotietovaranto on tarkoitettu arkistoitaville aineistoille. Valtaosa viranomaisten arkistoaineistosta on kuitenkin määräajan säilytettävää, eikä tämä lakiesitys kosketa sitä, saati anna tukea määräaikaissäilytettävän aineiston hallintaan. Tästä suhtaudumme skeptisyydellä siihen että lakimuutos synnyttäisi kustannussäästöjä viranomaistoimijoille, sillä edelleen viranomaisissa tarvitaan esimerkiksi omat sähköisen säilyttämisen ratkaisut sekä tietopalvelun järjestäminen tältä osin. Lakiesitys ei myöskään tarjoa tukea määräaikaisten aineistojen hallintaan yleisesti.

Arvonmäärityksestä vastuu siirretään laissa täysin jokaiselle viranomaistoimijalle itselleen. Tutkimuskäyttöön tarkoitetun aineiston arvonmääritys tullee olemaan haastavaa etenkin pienemmille organisaatioille ja viranomaisille, joissa ei välttämättä ole resursseja tai osaamista tämänkaltaisen arvioinnin toteuttamiseen. Kaiken kaikkiaan yhdenmukaisemman arkistoinnin varmistamisen vuoksi Kansallisarkistolla tulisi olla tässä prosessissa jatkossakin esityksen tämänhetkistä sisältöä suurempi rooli.

Laki on pyritty muotoilemaan välineneutraaliksi, kattaen sekä analogisen että sähköisen aineiston. Analogista aineistoa kuitenkin kertyy edelleen ja sille leimallista ovat erilaiset vaatimukset esimerkiksi säilytysolosuhteiden, -materiaalien ja käsittelyn suhteen. Tässä lakiehdotuksessa kuitenkin mainitaan vain ”tiedostomuodot”, kun samassa yhteydessä olisi syytä todeta jotain myös analogisen säilyttämisen välineistä, materiaaleista ja olosuhteista.

Säilytys- ja arkistointivaiheen rajan purkaminen harkinnanvaraiseksi tai tapauskohtaiseksi on kiinnostava ehdotus, johon sisältyy sekä ongelmia että mahdollisuuksia. Otettaessa huomioon kuinka nuori tiedonhallintalain ohjeistus jaon suhteen on, näemme tämän muutoksen mahdollisena toteuttaa. Monissakaan verrokkimaissa ei tietosuoja-asetusta sovelleta yhtä kirjaimellisesti kuin miten Suomessa on tavaksi otettu.

Pohdimme myös tutkimuksen edistämisen velvollisuutta ja tutkimusaineistojen käytettävyyttä. Säädetäänkö tästä jossakin muualla riittävällä tarkkuudella? Laissa Kansallisarkistosta tämä on esillä, mutta uudessa esityksessä ei. Kansallisarkiston palveluverkkoa harvennetaan, ja aineiston digitointi on vasta aluillaan. Digitaalisen toimittamisen toimitusajat voivat venyä pitkiksi. On olemassa merkittävä riski, että tutkimus keskittyy vain digitoituihin tai muutoin helposti saatavilla oleviin aineistoihin, mikä köyhdyttää ja kaventaa kansallista tutkimuksen kenttäämme.

Kansallisarkiston tehtäväksi on aikaisemmassa laissa Kansallisarkistosta määritelty sen velvollisuus "edistää pysyvästi säilytettävien asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen saatavuutta, käyttöä ja niihin perustuvaa tutkimusta".  Tutkimuksen edellytykset on turvattava mahdollistamalla myös ei-digitoidun aineiston tutkiminen Kansallisarkiston toimipaikoissa tai muissa turvatuissa tiloissa, jotta tutkimusta on mahdollista tehdä myös akateemisen tutkimuksen tavoiteaikatauluja noudattaen. Arkistoissa työskentelevän asiantuntevan ja alalle koulutetun henkilöstön tekemän asiakaspalvelun korvaamaton merkitys tulisi nostaa arkistointilakiin samaan tapaan kuin tiedonhallintalakiinkin on asia kirjattu.